Investindo nos ODS: negócio de quem? - CIDSE

Investir nos ODS: de quem negócios?

Este artigo foi publicado pela primeira vez no 18 em agosto 2015 como parte da série Think Piece da UNRISD O caminho para Addis e além. Nesta série, especialistas globais discutem uma série de tópicos complementares ao projeto de pesquisa do UNRISD sobre a Política de Mobilização de Recursos Domésticos sobre como financiar o desenvolvimento social e criar perspectivas provocativas ou alternativas que possam gerar novas idéias e debates.

O papel do investimento estrangeiro no financiamento do desenvolvimento tem sido objeto de considerável debate nas negociações que antecederam todas as conferências sobre Financiamento para o Desenvolvimento (FFD). Mas as deliberações em relação à que ocorreu em Addis Abeba em julho do 2015 viram uma tendência definitiva a propor uma maior dependência do investimento estrangeiro no financiamento do desenvolvimento. Será importante observar como a conferência de Addis Abeba enquadra o papel regulador do estado e as práticas de uso da ajuda como incentivo para atrair financiamento do setor privado, e as Parcerias Público Privadas (PPPs) e o papel dos investidores institucionais no fechamento da infraestrutura lacuna financeira. Com o setor corporativo transnacional mais envolvido do que nunca na definição de políticas em torno do desenvolvimento sustentável, vencer a luta pela narrativa em torno da contribuição dos fluxos de capital privado para o desenvolvimento é um prêmio crucial em jogo nas negociações de Financiamento para o Desenvolvimento em Adis Abeba e além.

Introdução
O papel do investimento estrangeiro no financiamento do desenvolvimento tem sido objeto de considerável debate nas negociações que antecederam a Terceira Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento. Um exemplo disso é a disputa em andamento entre os países do norte e do sul sobre como enquadrar o capítulo que trata do investimento estrangeiro no documento de resultado da conferência. Os países em desenvolvimento se opuseram à inclusão do financiamento privado doméstico e internacional no mesmo capítulo, argumentando que isso atrapalha as linhas entre dois fluxos diferentes que devem ser tratados de maneiras diferentes.

O investimento estrangeiro já foi debatido nas conferências anteriores sobre Financiamento ao Desenvolvimento (FFD). O Consenso de Monterrey no 2002 ocorreu após fortes manifestações antiglobalização e uma reação violenta contra o Consenso de Washington, considerado o culpado pela crise da dívida argentina e o incumprimento no 2001. A Revisão do FFD (Doha 2008) ocorreu no contexto da erupção da pior crise financeira global desde a Grande Depressão; uma crise que questionava o papel do setor privado em geral e pressupostos sobre sua eficiência e capacidade de maximizar o desenvolvimento. resultados. Mas as deliberações em relação à agenda de desenvolvimento pós-2015 viram uma tendência definitiva a propor uma maior dependência do investimento estrangeiro no financiamento do desenvolvimento. Isso pode estar associado ao fato de que a conferência de Addis também visa apoiar os Meios de Implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), que substituirão os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) quando expirarem no final do 2015. Como os próximos ODS serão mais ambiciosos do que os objetivos de desenvolvimento anteriores, existe um consenso geral de que eles exigem uma expansão de várias vezes dos investimentos atuais. No entanto, uma expansão dramática do financiamento público pode ser descartada: vários países doadores reduziram seus orçamentos de ajuda e estão implementando medidas de austeridade. Então, o argumento continua, o aumento de várias vezes terá que vir principalmente de fontes privadas.

Portanto, é importante observar as maneiras pelas quais a conferência de Addis Abeba enquadra duas variáveis-chave - o papel regulador do estado, as finanças combinadas e as parcerias público-privadas.

Conciliar o interesse estatal e privado na promoção do investimento estrangeiro
Embora as entradas de capital privado possam ajudar a financiar o desenvolvimento, sua contribuição depende crucialmente das condições específicas sob as quais o investimento ocorre. Os investimentos podem gerar empregos, trazer capacidades tecnológicas e gerenciais e promover a demanda de produtores locais por meio de vínculos entre as empresas estrangeiras e as locais. Os países que foram capazes de fazer investimentos estrangeiros desempenharem um papel de desenvolvimento são aqueles que conseguiram desembalar e absorver esses benefícios relacionados ao investimento na economia nacional. O desafio é que o objetivo do governo anfitrião de desembalar esses benefícios do investimento estrangeiro colidirá frequentemente com o objetivo das empresas privadas de obter lucro e alcançar ou manter uma posição de domínio do mercado. Para dar um exemplo muito simples: o governo nacional deve ser capaz de capturar uma parte justa do aumento da atividade econômica que o setor privado gera. Mas se o governo precisa fornecer incentivos fiscais generosos para atrair o investimento, então seu objetivo é - pelo menos parcialmente - derrotado. Da mesma forma, a empresa frequentemente ensina aos trabalhadores locais algumas novas habilidades, mas pode se recusar a transferir habilidades críticas selecionadas porque teme criar uma força de trabalho treinada para futuros concorrentes em potencial, frustrando assim a absorção dessa parte do pacote na economia local.

Também há um corpo crescente de padrões voluntários que tentam alinhar os interesses comerciais aos objetivos do governo. Desde a revisão do Doha FFD, várias novas diretrizes voluntárias foram aprovadas. Por exemplo, no 2011, o Conselho de Direitos Humanos adotou o Princípios Orientadores das Nações Unidas sobre Empresas e os Direitos Humanos. No 2012, a Organização para a Alimentação e Agricultura adotou diretrizes sobre Governança responsável da posse de terras, pescas e florestas, e no 2014, o Comitê Mundial de Segurança Alimentar adotou o Princípios para um investimento responsável na agricultura e sistemas alimentares (RAI). No entanto, nenhum desses instrumentos está além da censura. As dificuldades em exigir a responsabilização por violações de direitos humanos nos Princípios Orientadores já levaram as negociações no Conselho de Direitos Humanos a um instrumento vinculativo sobre o assunto, e a sociedade civil se recusou a endossar o RAI. Mas mesmo no melhor cenário, os Princípios Orientadores devem ser considerados complementos de iniciativas regulatórias; eles não são substitutos para eles.

Ao mesmo tempo em que esse corpo de padrões voluntários que aborda a responsabilidade corporativa emerge, um corpo de padrões vinculativos sobre investimentos que cria direitos, mas não obrigações, para as empresas também tem crescido rapidamente. Segundo a UNCTAD, mais de acordos de investimento 3,000 foram assinados.1

No entanto, acordos de investimento foram questionados porque restringem o espaço político que os estados poderiam usar para fazer com que o investimento estrangeiro funcionasse para o desenvolvimento. Cláusulas típicas em acordos de investimento limitam ou removem completamente a capacidade do Estado anfitrião de rastrear investimentos, regular seu comportamento no interesse público e estabelecer condições para os investidores (por exemplo, exigindo que empresas estrangeiras comprem insumos de produtores locais). Os acordos não apenas criam direitos para os investidores, mas também trouxeram consigo uma rápida jurisdição internacional para aplicá-los. Sistemas especiais de solução de controvérsias permitem que investidores processem governos perante um tribunal arbitral por supostas violações de seus direitos sob o contrato. Ações desse tipo também têm um efeito assustador sobre a disposição dos Estados de regulamentar, pois a perda de uma ação pode levar a prêmios de vários milhões ou bilhões de dólares.

Avaliação dos méritos de finanças combinadas e PPPs
Outra questão que é central para o resultado de Adis Abeba é a prática de “alavancagem” de fundos financeiros. Um número crescente de doadores, nos últimos anos, aumentou as modalidades sob as quais eles “alavancam” o financiamento do setor privado - isto é, usam a ajuda como um incentivo para atrair financiamento do setor privado para um projeto. Isso geralmente é chamado de "financiamento misto" - a combinação de uma certa quantia de financiamento público concessional com financiamento privado não concessional.

Embora a prática possa, no papel, parecer uma maneira muito eficiente de usar as finanças públicas, na realidade ela apresenta muitos desafios. Como as práticas de alavancagem podem garantir que o financiamento privado não seja desperdiçado para mobilizar investimentos que iriam para esse projeto ou setor de qualquer maneira (ou adicionalidade em termos econômicos)? Como garantir que os projetos sejam voltados para apoiar segmentos da população carentes? A pesquisa descobriu que apenas uma parcela limitada do financiamento alavancado beneficia pequenas e médias empresas.2

No período que antecedeu a adoção da agenda pós-2015, também houve um debate sobre o “hiato de infraestrutura” e como solucioná-lo, pois vários dos objetivos requerem essencialmente investir em setores específicos de infraestrutura. Embora exista uma lacuna real em todos os países, estima-se que, nos países em desenvolvimento, chegue a mais de US $ 1 trilhões por ano.3 Uma área controversa da discussão é o papel que as Parcerias Público Privadas (PPPs) e os investidores institucionais podem desempenhar no fechamento dessa lacuna.

Essencialmente, as PPPs são acordos pelos quais um governo contrata uma empresa privada para projetar e construir e / ou operar uma determinada instalação de infraestrutura, em troca da promessa de pagar com uma mistura de transferências e taxas governamentais a serem cobradas dos usuários. Em teoria, as PPPs podem ser uma ótima maneira de transferir os riscos de investimentos em infraestrutura para o setor privado, ao mesmo tempo em que se beneficiam da capacidade "avançada" de empresas privadas para implementação eficiente e de baixo custo. Isso requer, no entanto, duas coisas: primeiro, contratos bem elaborados que realmente atinjam um equilíbrio justo de riscos e benefícios; e segundo, capacidades institucionais suficientes, incluindo transparência, freios e contrapesos, durante a negociação e o monitoramento de contratos para garantir que o interesse público - especialmente o dos cidadãos e contribuintes no país anfitrião - seja adequadamente protegido.

Infelizmente, isso provou ser um parâmetro muito alto - não apenas para os países do Sul com administrações precárias e com poucos funcionários, mas também para alguns países do Norte que se poderia esperar estar mais bem preparados. Um relatório da OCDE refere-se ao exemplo das economias da OCDE em que “o uso extensivo de PPPs levou a um superinvestimento em infraestrutura doméstica, contribuindo para as crises financeiras dos países”. Ele continua “No entanto, não está claro se a maioria dos membros do DAC relaciona sua experiência doméstica na participação privada em infraestrutura com suas visões e abordagens para apoiar o investimento privado em infraestrutura de países em desenvolvimento.”4 Os pesquisadores do FMI também descobriram que as PPPs estão frequentemente sujeitas a várias renegociações cujos resultados tendem a inclinar ainda mais a balança em direção ao operador do setor privado.5

Contratos misteriosos e complexos provaram ser um terreno fértil para garantias públicas excessivamente generosas, algumas que criam passivos que podem não ser aplicáveis ​​até anos no futuro e, portanto, não são examinados pelo parlamento. Essas garantias públicas podem ceder a um setor privado preguiçoso, propenso a excedentes e comportamento de busca de aluguel, em vez de interessado em fazer o uso mais eficiente dos recursos disponíveis.

As dificuldades usuais associadas às PPPs podem ser agravadas pelo recurso a investidores institucionais. É verdade que esses investidores - fundos mútuos, fundos de private equity, fundos de pensão, companhias de seguros e similares - têm mais de US $ 1 trilhão em ativos sob gestão.6 Conseguir apenas um pequeno aumento na proporção de tais fundos investidos em infraestrutura pode ter um enorme impacto. Mas esses investidores são extremamente avessos ao risco. A questão então é: o ambiente propício criado para esses investimentos transferirá mais riscos para os consumidores e contribuintes nos países anfitriões, aproveitando os desafios de opacidade, complexidade e monitoramento das PPPs?

ODS: Aproveitar o poder corporativo ou entronizá-lo?
Determinar a narrativa construída em torno da contribuição dos fluxos de capital privado para o desenvolvimento foi um prêmio crucial em jogo nas negociações de Financiamento para o Desenvolvimento em direção a Adis Abeba e continua sendo relevante.

Não pode ser visto como mera coincidência que o setor privado transnacional esteja sendo chamado a desempenhar um papel maior em um momento de maior influência do setor privado transnacional no desenho de políticas na ONU e em outros lugares. Um estudo recente documentou o aumento da influência corporativa de transição na agenda pós-2015: “Numerosas empresas e associações de negócios ativas na Agenda pós-2015 estão de fato propondo uma transformação radical, colocando os negócios no centro do desenvolvimento sustentável e redesenhando governança global em termos voluntários e com várias partes interessadas ”.7

Sob essa perspectiva, o desenho da agenda pós-2015 se revela como uma oportunidade histórica e um momento sísmico que o setor corporativo transnacional está tentando aproveitar em seu benefício. Os ODS podem ser vistos, em um papel secundário, não apenas como objetivos de desenvolvimento, mas também essencialmente como segmentos de mercado que as empresas transnacionais estão tentando capturar. As contradições envolvidas na tentativa de comercializar metas para o setor privado que, em muitos casos, não se prestam ao lucro ainda não foram totalmente exploradas.

A maior dependência do investimento estrangeiro também contribui para as necessidades dos doadores tradicionais. Os ODM faziam parte de uma Parceria Global para o Desenvolvimento, claramente definida como entre os governos do Norte e do Sul. Nos últimos anos, houve uma tendência claramente perceptível de doadores tradicionais tentando redefinir os termos dessa parceria de uma maneira que essencialmente diluiria seus compromissos. A parceria seria agora, na opinião deles, uma que inclui doadores emergentes, instituições filantrópicas e, mais relevante para o nosso tópico aqui, o setor privado. Nas recentes negociações do FFD, isso assumiu a forma de uma afirmação forte e repetida de que "o mundo mudou" e as referências a uma divisão Norte-Sul eram uma "coisa do passado".

É difícil negar que o aumento significativo de recursos necessários para atender às novas metas exigirá o recurso a mais investimentos privados. No entanto, é precisamente esse fator que exige mais vigilância no fortalecimento das estruturas para responsabilizar o setor privado e dar aos Estados espaço político suficiente para garantir que o setor privado contribua para o desenvolvimento. O fato de isso não estar acontecendo deve soar alarmes. Na narrativa de Adis Abeba, a luta pela alma do desenvolvimento sustentável pode ter começado.

Notas de rodapé
1 UNCTAD 2012. Relatório Mundial de Investimentos: Rumo a uma nova geração de políticas de investimento, p. 84.
2 Eurodad 2012. Lucro privado para o bem público? O investimento em empresas privadas pode render para os pobres ?, p. 17-18.
3 Bhattacharya, Amar, Jeremy Oppenheim e Nicholas Stern 2015. Impulsionando o desenvolvimento sustentável por meio de uma melhor infraestrutura: elementos-chave de um programa de transformação. Documento de trabalho sobre economia global e desenvolvimento da Brookings Nº 91, julho, p. 9.
4 OCDE 2014. APOIO OFICIAL AO INVESTIMENTO PRIVADO NA INFRA-ESTRUTURA DO PAÍS EM DESENVOLVIMENTO. Grupo Assessor de Investimentos e Desenvolvimento. Março 21, p. 27-28.
5 Queyranne, Maximilien 2014. Gerenciamento de riscos fiscais de parcerias público-privadas (PPPs). Março, diapositivo # 9.
Grupo de trabalho da equipe de tarefas da ONU sobre financiamento do desenvolvimento sustentável. Desafios na captação de recursos do setor privado para o financiamento do desenvolvimento sustentável. Documento de base preparado para o Comitê Intergovernamental de Peritos em Finanças para o Desenvolvimento Sustentável, p. 6-2013.
7 Pingeot, Lou 2014. Influência corporativa no processo pós-2015. Fórum de Políticas Globais, p. 29.

Artigo completo

Pessoa de contato: Aldo Caliari, Diretor do Repensar Projeto Bretton Woods, Centro de Interesse, acaliari (at) coc.org.
Center of Concern é membro do CIDSE nos EUA.


Compartilhe esse conteúdo nas mídias sociais