Este artículo se publicó por primera vez en 18 August 2015 como parte de la serie Think Piece de UNRISD El camino a Addis y más allá. En esta serie, los expertos mundiales discuten una variedad de temas complementarios al proyecto de investigación de UNRISD sobre Política de movilización de recursos internos sobre cómo financiar el desarrollo social y generar perspectivas provocativas o alternativas que puedan generar nuevas ideas y debates.
El papel de la inversión extranjera en la financiación del desarrollo ha sido objeto de un considerable debate en las negociaciones previas a todas las conferencias de Financiación para el Desarrollo (FFD). Pero las deliberaciones sobre la que tuvo lugar en Addis Abeba en julio de 2015 han visto una clara tendencia a proponer una mayor dependencia de la inversión extranjera en el desarrollo financiero. Será importante observar cómo la conferencia de Addis Abeba enmarca el papel regulador del estado y las prácticas de usar la ayuda como un incentivo para atraer fondos del sector privado, y las asociaciones público-privadas (APP) y el papel de los inversores institucionales en el cierre de la infraestructura. brecha financiera. Con el sector corporativo transnacional más involucrado que nunca en la definición de políticas en torno al desarrollo sostenible, ganar la lucha por la narrativa sobre la contribución de los flujos de capital privado al desarrollo es un premio crucial en juego en las negociaciones de Financiación para el Desarrollo en Addis Abeba y más allá.
Introducción
El papel de la inversión extranjera en la financiación del desarrollo ha sido objeto de un considerable debate en las negociaciones previas a la Tercera Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo. Un ejemplo de esto es la disputa en curso entre los países del Norte y del Sur sobre cómo enmarcar el capítulo que trata sobre la inversión extranjera en el Documento Final de la conferencia. Los países en desarrollo se opusieron a la inclusión de las finanzas privadas nacionales e internacionales en el mismo capítulo, argumentando que esto desdibuja las líneas entre dos flujos diferentes que deberían tratarse de diferentes maneras.
La inversión extranjera ya se debatió en las conferencias anteriores de Financiación para el Desarrollo (FFD). El Consenso de Monterrey en 2002 vino después de fuertes manifestaciones antiglobalización y una violenta reacción violenta contra el Consenso de Washington, que fue visto como el culpable de la crisis de la deuda argentina y el incumplimiento de 2001. La Revisión FFD (Doha 2008) tuvo lugar en el contexto de la erupción de la peor crisis financiera mundial desde la Gran Depresión; una crisis que cuestionó el papel del sector privado en general y los supuestos sobre su eficiencia y capacidad para maximizar el desarrollo resultados. Pero las deliberaciones hacia la agenda de desarrollo posterior a 2015 han visto una clara tendencia a proponer una mayor dependencia de la inversión extranjera para financiar el desarrollo. Esto puede estar asociado con el hecho de que la conferencia de Addis también tiene como objetivo apoyar los Medios de Implementación para los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que reemplazarán los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) cuando expiren al final de 2015. Como los próximos ODS serán más ambiciosos que los objetivos de desarrollo anteriores, existe un acuerdo general de que requieren una expansión múltiple de las inversiones actuales. Sin embargo, se puede descartar una expansión dramática de las finanzas públicas: varios países donantes han reducido sus presupuestos de ayuda y están implementando medidas de austeridad. Entonces, según el argumento, el aumento múltiple tendrá que provenir principalmente de fuentes privadas.
Por lo tanto, será importante observar las formas en que la conferencia de Addis Abeba enmarca dos variables clave: la función reguladora del estado y las alianzas combinadas de finanzas y público-privado.
Conciliar el interés estatal y privado en la promoción de la inversión extranjera.
Si bien las entradas de capital privado pueden ayudar a financiar el desarrollo, su contribución depende de manera crucial de las condiciones específicas bajo las cuales se realiza la inversión. Las inversiones pueden generar empleos, aportar capacidades tecnológicas y de gestión, y fomentar la demanda de productores locales a través de vínculos hacia atrás y hacia adelante entre las empresas extranjeras y las locales. Los países que han podido hacer que la inversión extranjera desempeñe un papel de desarrollo de este tipo son aquellos que han logrado desempacar y absorber estos beneficios relacionados con la inversión en la economía nacional. El desafío en esto es que el objetivo del gobierno anfitrión de desempaquetar estos beneficios de la inversión extranjera frecuentemente chocará con el objetivo de las compañías privadas de obtener ganancias y lograr o mantener una posición de dominio del mercado. Para dar un ejemplo muy simple: el gobierno nacional debería ser capaz de capturar una parte justa de la mayor actividad económica que genera el sector privado. Pero si el gobierno tiene que proporcionar generosas exenciones de impuestos para atraer la inversión en primer lugar, entonces su propósito es, al menos parcialmente, derrotado. Del mismo modo, la compañía a menudo enseñará a los trabajadores locales algunas habilidades nuevas, pero puede negarse a transferir habilidades críticas seleccionadas porque teme crear una fuerza laboral capacitada para competidores futuros potenciales, frustrando así la absorción de esa parte del paquete en la economía local.
También hay un creciente cuerpo de normas voluntarias que intentan alinear los intereses comerciales con los objetivos del gobierno. Desde la Revisión de FFD de Doha se han aprobado una serie de nuevas directrices voluntarias. Por ejemplo, en 2011, el Consejo de Derechos Humanos adoptó el Principios Rectores de la ONU sobre Empresas y Derechos Humanos. En 2012, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación adoptó directrices sobre Gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques, y en 2014 el Comité Mundial de Seguridad Alimentaria adoptó el Principios para la inversión responsable en agricultura y sistemas alimentarios (RAI). Sin embargo, ninguno de estos instrumentos está más allá de cualquier reproche. Las continuas dificultades para exigir la rendición de cuentas por los abusos de los derechos humanos en virtud de los Principios Rectores ya han provocado negociaciones en el Consejo de Derechos Humanos hacia un instrumento vinculante sobre el asunto, y la sociedad civil se ha negado rotundamente a respaldar la RAI. Pero incluso en el mejor de los casos, los Principios Rectores deberían considerarse complementos de las iniciativas reguladoras; No son sustitutos para ellos.
Al mismo tiempo que surge este conjunto de normas voluntarias que abordan la responsabilidad corporativa, un conjunto de normas vinculantes sobre inversión que crea derechos, pero no obligaciones, para las corporaciones también ha crecido rápidamente. Según la UNCTAD, se han firmado más de 3,000 acuerdos de inversión.1
Sin embargo, los acuerdos de inversión han sido cuestionados porque limitan el espacio político que los estados podrían usar para hacer que la inversión extranjera trabaje para el desarrollo. Las cláusulas típicas en los acuerdos de inversión limitan o eliminan por completo la capacidad del estado anfitrión para evaluar las inversiones, regular su comportamiento en interés público y establecer condiciones para los inversores (por ejemplo, exigir a las empresas extranjeras que compren insumos de los productores locales). Los acuerdos no solo crean derechos para los inversores, sino que también han traído consigo una rápida jurisdicción internacional para hacerlos cumplir. Los sistemas especiales de solución de controversias permiten a los inversores demandar a los gobiernos ante un tribunal arbitral por presuntas infracciones de sus derechos en virtud del acuerdo. Demandas de este tipo también tienen un efecto escalofriante en la disposición de los estados para regular, ya que perder una demanda puede conducir a premios multimillonarios o multimillonarios.
Evaluar los méritos de las finanzas combinadas y las APP
Otro tema que es central para el resultado de Addis Abeba es la práctica del "apalancamiento" de los fondos financieros. Un número creciente de donantes, en los últimos años, ha aumentado las modalidades bajo las cuales "aprovechan" la financiación del sector privado, es decir, utilizan la ayuda como un incentivo para atraer financiación del sector privado a un proyecto. Esto a menudo se conoce como "financiación combinada", la combinación de cierta cantidad de financiación pública concesionaria con financiación privada no concesionaria.
Si bien la práctica puede parecer, en papel, una forma muy eficiente de utilizar las finanzas públicas, en realidad presenta muchos desafíos. ¿Cómo pueden las prácticas de apalancamiento garantizar que las finanzas privadas no se desperdicien para movilizar la inversión que iría a ese proyecto o sector de todos modos (o adicionalidad en términos económicos)? ¿Cómo se puede asegurar que los proyectos estén orientados a apoyar a segmentos de la población desatendidos? La investigación ha encontrado que solo una porción limitada del financiamiento apalancado beneficia a las pequeñas y medianas empresas.2
En el período previo a la adopción de la agenda posterior a 2015, también se debate sobre la "brecha de infraestructura" y cómo cerrarla, ya que varios de los objetivos requieren esencialmente invertir en sectores de infraestructura particulares. Si bien existe una brecha real en todos los países, se estima que en los países en desarrollo ascienda a más de USD 1 billones por año.3 Un área controvertida de la discusión es el papel que pueden desempeñar las asociaciones público-privadas (APP) y los inversores institucionales para cerrar esta brecha.
Esencialmente, las APP son acuerdos mediante los cuales un gobierno contrata a una empresa privada para diseñar y construir y / u operar una determinada instalación de infraestructura, a cambio de la promesa de pagar con una combinación de transferencias gubernamentales y gravámenes que se impondrán a los usuarios. En teoría, las APP podrían ser una excelente manera de transferir los riesgos de las inversiones en infraestructura al sector privado al tiempo que se benefician de la capacidad de vanguardia de las empresas privadas para una implementación eficiente y de bajo costo. Sin embargo, esto requiere dos cosas: primero, contratos bien elaborados que realmente logran un equilibrio justo de riesgos y beneficios; y segundo, capacidades institucionales suficientes, incluida la transparencia y los controles y equilibrios, durante la negociación y el seguimiento de los contratos para garantizar que el interés público, especialmente el de los ciudadanos y los contribuyentes en el país anfitrión, esté adecuadamente protegido.
Desafortunadamente, eso ha demostrado estar poniendo el listón muy alto, no solo para los países del Sur con administraciones precarias y con escaso personal, sino también para algunos países del Norte que uno podría haber esperado estar mejor preparados. Un informe de la OCDE se refiere al ejemplo de las economías de la OCDE en las que "el uso extensivo de las APP llevó a una inversión excesiva en infraestructura nacional, lo que contribuyó a las crisis financieras de los países". Continúa: "Sin embargo, no está claro si la mayoría de los miembros del CAD vinculan su experiencia nacional en la participación privada en infraestructura con sus puntos de vista y enfoques para apoyar la inversión privada para la infraestructura de los países en desarrollo".4 Los investigadores del FMI también encontraron que las APP frecuentemente están sujetas a varias renegociaciones cuyos resultados tienden a inclinar aún más el equilibrio hacia el operador del sector privado.5
Los contratos arcanos y complejos han demostrado ser un terreno fértil para garantías públicas demasiado generosas, algunas que crean pasivos que pueden no ser aplicables hasta años en el futuro y, por lo tanto, no son analizados por el parlamento. Dichas garantías públicas pueden complacer a un sector privado perezoso, uno propenso a los excesos y al comportamiento de búsqueda de rentas, en lugar de uno interesado en hacer el uso más eficiente de los recursos disponibles.
Las dificultades habituales asociadas con las APP pueden agravarse recurriendo a inversores institucionales. Es cierto que estos inversores (fondos mutuos, fondos de capital privado, fondos de pensiones, compañías de seguros y similares) tienen más de USD 80 billones de activos bajo administración.6 Lograr solo un pequeño aumento en la proporción de dichos fondos que se destina a la inversión en infraestructura podría tener un gran impacto. Pero estos inversores son extremadamente reacios al riesgo. El problema es: ¿el entorno propicio creado para estas inversiones cambiará más riesgos para los consumidores y contribuyentes en los países anfitriones, aprovechando la opacidad, la complejidad y los desafíos de monitoreo de las APP?
ODS: ¿Aprovechar el poder corporativo o entronizarlo?
Determinar la narrativa construida en torno a la contribución de los flujos de capital privado al desarrollo fue un premio crucial en juego en las negociaciones de Financiación para el Desarrollo hacia Addis Abeba y sigue siendo relevante.
No puede verse como una mera coincidencia que se exija al sector privado transnacional que desempeñe un papel más importante en un momento de mayor influencia del sector privado transnacional en el diseño de políticas en la ONU y en otros lugares. Un estudio reciente documentó el aumento de la influencia corporativa de transición en la agenda posterior a 2015: “Numerosas corporaciones y asociaciones comerciales activas en la Agenda posterior a 2015 están proponiendo una transformación radical, al poner a las empresas en el centro del desarrollo sostenible y el rediseño gobernanza global en términos voluntarios y de múltiples partes interesadas ".7
Desde esta perspectiva, el diseño de la agenda posterior a 2015 se revela como una oportunidad histórica y un momento sísmico que el sector corporativo transnacional está tratando de aprovechar. Los ODS pueden verse, en un papel secundario, no solo como objetivos de desarrollo sino también esencialmente como segmentos de mercado que las empresas transnacionales están tratando de capturar. Las contradicciones involucradas en el intento de comercializar objetivos para el sector privado que, en muchos casos, no se prestan para obtener ganancias aún no se han explorado por completo.
La mayor dependencia de la inversión extranjera también responde a las necesidades de los donantes tradicionales. Los ODM fueron parte de una Alianza Global para el Desarrollo que se definió claramente como una entre gobiernos del Norte y del Sur. En los últimos años, ha habido una tendencia claramente notable de los donantes tradicionales que intentan redefinir los términos de esa asociación de una manera que esencialmente diluiría sus compromisos. La asociación ahora sería, en su opinión, una que incluye donantes emergentes, instituciones filantrópicas y, más relevante para nuestro tema aquí, el sector privado. En las recientes negociaciones de FFD esto tomó la forma de una afirmación fuerte y repetida de que "el mundo ha cambiado" y las referencias a una división Norte-Sur eran "algo del pasado".
Es difícil negar que el aumento significativo de los fondos necesarios para cumplir con los nuevos objetivos requerirá recurrir a más inversión privada. Sin embargo, es precisamente este factor el que exige una mayor vigilancia en el fortalecimiento de los marcos para responsabilizar al sector privado y dar a los Estados suficiente espacio político para garantizar que el sector privado contribuya al desarrollo. El hecho de que esto no esté sucediendo debería hacer sonar las alarmas. En la narrativa de Addis Abeba, la lucha por el alma del desarrollo sostenible puede haber comenzado.
Notas a pie de página
1 UNCTAD 2012. Informe de inversión mundial: hacia una nueva generación de políticas de inversión, p. 84
2 Eurodad 2012. ¿Beneficio privado para bien público? ¿Puede invertir en empresas privadas entregar para los pobres ?, p. 17-18.
3 Bhattacharya, Amar, Jeremy Oppenheim y Nicholas Stern 2015. Impulsar el desarrollo sostenible a través de una mejor infraestructura: elementos clave de un programa de transformación. Brookings Global Economy and Development Working Paper No. 91, julio, p. 9
4 OECD 2014. APOYO OFICIAL A LA INVERSIÓN PRIVADA EN LA INFRAESTRUCTURA DEL PAÍS EN DESARROLLO. Grupo Asesor sobre Inversión y Desarrollo. Marzo 21, p. 27-28.
5 Queyranne, Maximilien 2014. Gestión de riesgos fiscales de asociaciones público-privadas (APP). Marzo, diapositiva # 9.
6 Grupo de Trabajo del Equipo de Tareas de las Naciones Unidas sobre Financiación del Desarrollo Sostenible 2013. Retos en la obtención de recursos del sector privado para financiar el desarrollo sostenible. Documento de antecedentes preparado para el Comité Intergubernamental de Expertos en Finanzas para el Desarrollo Sostenible, pág. 8-9.
7 Pingeot, Lou 2014. Influencia corporativa en el proceso post-2015. Foro de Política Global, p. 29
Persona de contacto: Aldo Caliari, Director de Repensar el Proyecto Bretton Woods, Centro de Preocupación, acaliari (at) coc.org.
Center of Concern es miembro de CIDSE en los Estados Unidos.