Dieser Artikel wurde erstmals auf 18 im August 2015 als Teil der UNRISD Think Piece Series veröffentlicht Der Weg nach Addis und darüber hinaus. In dieser Reihe diskutieren globale Experten eine Reihe von Themen, die das UNRISD - Forschungsprojekt zum Thema Politik der häuslichen Ressourcenmobilisierung darüber, wie soziale Entwicklung finanziert und provokative oder alternative Perspektiven aufgezeigt werden können, die weitere Ideen und Debatten hervorbringen können.
Die Rolle der Auslandsinvestitionen bei der Finanzierung der Entwicklung wurde in den Verhandlungen im Vorfeld aller Konferenzen zur Entwicklungsfinanzierung (FFD) heftig diskutiert. Bei den Überlegungen zu der im Juli in Addis Abeba durchgeführten 2015-Konferenz ist jedoch eine deutliche Tendenz zu beobachten, bei der Finanzierung der Entwicklung verstärkt auf ausländische Investitionen zu setzen. Es wird wichtig sein zu beobachten, wie die Konferenz von Addis Abeba die regulatorische Rolle des Staates und die Praktiken des Einsatzes von Beihilfen als Anreiz für die Gewinnung von Finanzmitteln des Privatsektors sowie die Rolle von Public Private Partnerships (PPPs) und institutionellen Investoren bei der Schließung der Infrastruktur umrahmt Finanzierungslücke. Angesichts der Tatsache, dass der transnationale Unternehmenssektor mehr denn je an der Festlegung von Strategien für eine nachhaltige Entwicklung beteiligt ist, ist es ein entscheidender Preis für die Verhandlungen über die Finanzierung der Entwicklung in Addis Abeba und darüber hinaus, den Kampf um die Darstellung des Beitrags der privaten Kapitalströme zur Entwicklung zu gewinnen.
Einleitung
Die Rolle ausländischer Investitionen bei der Finanzierung der Entwicklung wurde in den Verhandlungen zur Dritten Internationalen Konferenz über Entwicklungsfinanzierung ausführlich diskutiert. Ein Beispiel hierfür ist der anhaltende Streit zwischen den Ländern des Nordens und des Südens darüber, wie das Kapitel über Auslandsinvestitionen in das Ergebnisdokument der Konferenz aufgenommen werden soll. Die Entwicklungsländer lehnten es ab, sowohl inländische als auch internationale Privatfinanzierungen in dasselbe Kapitel aufzunehmen, und machten geltend, dies trenne die Grenzen zwischen zwei verschiedenen Strömen, die auf unterschiedliche Weise behandelt werden sollten.
Ausländische Investitionen wurden bereits auf den vorangegangenen Konferenzen zur Entwicklungsfinanzierung (FFD) erörtert. Der Monterrey-Konsens in 2002 folgte starken Anti-Globalisierungsdemonstrationen und einer heftigen Gegenreaktion auf den Washington-Konsens, der als der Schuldige in der argentinischen Schuldenkrise und der Zahlungsunfähigkeit in 2001 angesehen wurde. Die FFD-Überprüfung (Doha 2008) fand vor dem Hintergrund des Ausbruchs der schlimmsten globalen Finanzkrise seit der Weltwirtschaftskrise statt, die die Rolle des Privatsektors im Allgemeinen und Annahmen über seine Effizienz und Fähigkeit zur Maximierung der Entwicklung in Frage stellte Ergebnisse. Bei den Überlegungen zur Post-2015-Entwicklungsagenda zeichnet sich jedoch eine deutliche Tendenz ab, bei der Finanzierung der Entwicklung stärker auf ausländische Investitionen zu setzen. Dies kann mit der Tatsache zusammenhängen, dass die Addis-Konferenz auch die Mittel zur Umsetzung der Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs) unterstützen soll, die die Millennium-Entwicklungsziele (MDGs) ersetzen, wenn sie am Ende von 2015 ablaufen. Da die anstehenden SDGs ehrgeiziger sein werden als die vorherigen Entwicklungsziele, besteht allgemeine Übereinstimmung darüber, dass sie eine mehrfache Ausweitung der derzeitigen Investitionen erfordern. Eine dramatische Ausweitung der öffentlichen Finanzen ist jedoch auszuschließen: Mehrere Geberländer haben ihre Hilfsbudgets gekürzt und ergreifen Sparmaßnahmen. Das Argument lautet also, dass die mehrfache Zunahme hauptsächlich aus privaten Quellen stammen muss.
Daher wird es wichtig sein, die Art und Weise zu beobachten, in der die Konferenz von Addis Abeba zwei Schlüsselvariablen umfasst - die regulatorische Rolle des Staates und die Kombination aus Finanzen und öffentlich-privaten Partnerschaften.
Staatliches und privates Interesse an der Förderung von Auslandsinvestitionen in Einklang bringen
Während private Kapitalzuflüsse zur Finanzierung der Entwicklung beitragen können, hängt ihr Beitrag entscheidend von den spezifischen Bedingungen ab, unter denen die Investition getätigt wird. Investitionen können Arbeitsplätze schaffen, Technologie- und Managementkapazitäten einbringen und die Nachfrage nach lokalen Produzenten durch Rückwärts- und Vorwärtskopplungen zwischen ausländischen und lokalen Unternehmen fördern. Länder, in denen Auslandsinvestitionen eine solche Entwicklungsrolle spielen konnten, haben es geschafft, diese investitionsbedingten Vorteile für die Volkswirtschaft zu nutzen. Die Herausforderung besteht darin, dass das Ziel der Gastregierung, diese Vorteile ausländischer Investitionen auszuschöpfen, häufig mit dem Ziel der Privatunternehmen, Gewinne zu erzielen und eine marktbeherrschende Stellung zu erreichen oder aufrechtzuerhalten, in Konflikt gerät. Um ein sehr einfaches Beispiel zu nennen: Die nationale Regierung sollte in der Lage sein, einen angemessenen Anteil der von der Privatwirtschaft erzeugten erhöhten wirtschaftlichen Aktivität zu erfassen. Wenn die Regierung jedoch großzügige Steuererleichterungen gewähren muss, um die Investition überhaupt anzulocken, wird ihr Zweck - zumindest teilweise - zunichte gemacht. Ebenso wird das Unternehmen den lokalen Arbeitnehmern häufig neue Fähigkeiten beibringen, es kann sich jedoch weigern, ausgewählte, kritische Fähigkeiten zu übertragen, da es befürchtet, geschulte Arbeitskräfte für potenzielle künftige Wettbewerber zu schaffen, was die Übernahme dieses Teils des Pakets in die lokale Wirtschaft vereitelt.
Es gibt auch eine wachsende Zahl freiwilliger Standards, die versuchen, die Geschäftsinteressen mit den Regierungszielen in Einklang zu bringen. Seit dem Doha FFD Review wurden eine Reihe neuer freiwilliger Richtlinien verabschiedet. Beispielsweise hat der Menschenrechtsrat in 2011 die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte. In 2012 verabschiedete die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation Leitlinien für Verantwortungsvolle Verwaltung von Landbesitz, Fischerei und Waldund in 2014 nahm das Weltkomitee für Ernährungssicherheit die Grundsätze für verantwortungsbewusstes Investieren in Landwirtschaft und Lebensmittelsysteme (RAI). Keines dieser Instrumente ist jedoch zu beanstanden. Die anhaltenden Schwierigkeiten, die Verantwortlichkeit für Menschenrechtsverletzungen gemäß den Leitprinzipien zu fordern, haben bereits Verhandlungen im Menschenrechtsrat über ein verbindliches Instrument in dieser Angelegenheit ausgelöst, und die Zivilgesellschaft hat sich entschieden geweigert, die RAI zu unterstützen. Aber auch im besten Fall sollten Leitprinzipien als Ergänzung zu Regulierungsinitiativen betrachtet werden. Sie sind kein Ersatz für sie.
Gleichzeitig mit der Herausbildung dieser freiwilligen Standards für die Rechenschaftspflicht von Unternehmen ist auch eine Reihe verbindlicher Standards für Investitionen entstanden, die für Unternehmen Rechte, aber keine Pflichten schaffen. Laut UNCTAD wurden mehr als 3,000-Investitionsvereinbarungen unterzeichnet.1
Investitionsabkommen wurden jedoch in Frage gestellt, weil sie die Politik einschränken, die Staaten nutzen könnten, um ausländische Investitionen für die Entwicklung zu nutzen. Typische Klauseln in Investitionsabkommen schränken die Fähigkeit des Aufnahmestaats ein, Investitionen zu überprüfen oder ganz zu beseitigen, ihr Verhalten im öffentlichen Interesse zu regulieren und Bedingungen für Investoren festzulegen (zum Beispiel die Verpflichtung ausländischer Unternehmen, Inputs von lokalen Produzenten zu kaufen). Die Vereinbarungen schaffen nicht nur Rechte für die Anleger, sondern haben auch eine rasche internationale Gerichtsbarkeit mit sich gebracht, um sie durchzusetzen. Spezielle Streitbeilegungssysteme ermöglichen es Anlegern, Regierungen vor einem Schiedsgericht wegen angeblicher Verstöße gegen ihre Rechte aus der Vereinbarung zu verklagen. Klagen dieser Art wirken sich auch abschreckend auf die Regulierungsbereitschaft der Staaten aus, da der Verlust eines Klageantrags mehrere Millionen oder Milliarden Dollar kosten kann.
Bewertung der Vorzüge von Blended Finance und PPP
Ein weiteres zentrales Thema für das Ergebnis von Addis Abeba ist die „Hebelwirkung“ von Finanzmitteln. Eine wachsende Anzahl von Gebern hat in den letzten Jahren die Modalitäten erweitert, mit denen sie die Finanzierung des Privatsektors „wirksam einsetzen“, dh Beihilfen als Anreiz nutzen, um Finanzmittel des Privatsektors für ein Projekt zu gewinnen. Dies wird häufig als „Mischfinanzierung“ bezeichnet - die Kombination eines bestimmten Betrags an konzessionierten öffentlichen Finanzmitteln mit nicht-konzessionierten privaten Finanzmitteln.
Während die Praxis auf dem Papier wie ein sehr effizienter Weg zur Verwendung öffentlicher Finanzen erscheint, birgt sie in Wirklichkeit viele Herausforderungen. Wie können Hebeleffekte sicherstellen, dass private Finanzmittel nicht für die Mobilisierung von Investitionen verschwendet werden, die ohnehin für dieses Projekt oder diesen Sektor (oder in wirtschaftlicher Hinsicht für Zusätzlichkeit) bestimmt sind? Wie soll sichergestellt werden, dass die Projekte auf die Unterstützung unterversorgter Bevölkerungsgruppen ausgerichtet sind? Untersuchungen haben ergeben, dass nur ein begrenzter Teil der Leveraged Finance kleinen und mittleren Unternehmen zugute kommt.2
Im Vorfeld der Verabschiedung der Post-2015-Agenda gibt es auch Diskussionen über die „Infrastrukturlücke“ und wie diese geschlossen werden kann, da einige der Ziele im Wesentlichen Investitionen in bestimmte Infrastruktursektoren erfordern. Während es in allen Ländern eine echte Lücke gibt, wird in Entwicklungsländern eine Lücke von mehr als 1 Billionen USD pro Jahr geschätzt.3 Ein kontrovers diskutiertes Thema ist die Rolle, die Public Private Partnerships (PPPs) und institutionelle Investoren beim Schließen dieser Lücke spielen können.
Bei ÖPP handelt es sich im Wesentlichen um Vereinbarungen, mit denen eine Regierung ein privates Unternehmen beauftragt, eine bestimmte Infrastruktureinrichtung zu entwerfen und zu bauen und / oder zu betreiben, und die als Gegenleistung für das Zahlungsversprechen eine Mischung aus staatlichen Transfers und Abgaben erhalten, die von den Nutzern zu erheben sind. Theoretisch könnten ÖPP eine hervorragende Möglichkeit sein, die Risiken von Infrastrukturinvestitionen auf den privaten Sektor zu übertragen und gleichzeitig von den hochmodernen Kapazitäten privater Unternehmen für eine effiziente und kostengünstige Implementierung zu profitieren. Dies setzt jedoch zwei Dinge voraus: Erstens gut ausgearbeitete Verträge, die tatsächlich ein ausgewogenes Verhältnis von Risiken und Nutzen aufweisen; und zweitens ausreichende institutionelle Kapazitäten, einschließlich Transparenz und Kontrolle, bei der Aushandlung und Überwachung von Verträgen, um sicherzustellen, dass das öffentliche Interesse - insbesondere das der Bürger und Steuerzahler im Aufnahmeland - angemessen geschützt wird.
Leider hat sich herausgestellt, dass dies die Messlatte sehr hoch gelegt hat - nicht nur für Länder im Süden mit wenig Personal und prekären Verwaltungen, sondern auch für einige Länder im Norden, von denen man erwartet hätte, dass sie besser vorbereitet sind. Ein OECD-Bericht bezieht sich auf das Beispiel der OECD-Volkswirtschaften, in denen „der weitgehende Einsatz von ÖPP zu Überinvestitionen in die heimische Infrastruktur führte und zur Finanzkrise der Länder beitrug“. Es heißt weiter: „Es ist jedoch nicht klar, ob die meisten DAC-Mitglieder ihre inländischen Erfahrungen mit der privaten Beteiligung an der Infrastruktur mit ihren Ansichten und Ansätzen zur Unterstützung privater Investitionen für die Infrastruktur von Entwicklungsländern verknüpfen.“4 IWF-Forscher stellten auch fest, dass ÖPP häufig mehreren Neuverhandlungen unterliegen, deren Ergebnisse das Gleichgewicht in Richtung des Betreibers des privaten Sektors weiter verschlechtern.5
Arkane und komplexe Verträge haben sich als fruchtbarer Boden für zu großzügige öffentliche Garantien erwiesen. Einige dieser Garantien führen zu Verbindlichkeiten, die möglicherweise erst in den nächsten Jahren anwendbar sind und daher vom Parlament nicht geprüft werden. Solche öffentlichen Garantien können einem faulen Privatsektor zugute kommen, der eher zu Überschreitungen und mietsuchendem Verhalten neigt als daran interessiert ist, die verfügbaren Ressourcen so effizient wie möglich zu nutzen.
Die mit ÖPP verbundenen üblichen Schwierigkeiten können durch den Rückgriff auf institutionelle Anleger noch verstärkt werden. Es ist richtig, dass diese Anleger - Investmentfonds, Private Equity-Fonds, Pensionsfonds, Versicherungsunternehmen und dergleichen - mehr als 80 Billionen USD verwaltet haben.6 Ein geringfügiger Anstieg des Anteils solcher Mittel, der für Infrastrukturinvestitionen aufgewendet wird, könnte enorme Auswirkungen haben. Diese Anleger sind jedoch extrem risikoavers. Die Frage ist dann: Wird das für diese Investitionen geschaffene Umfeld mehr Risiken für Verbraucher und Steuerzahler in den Aufnahmeländern mit sich bringen und die Transparenz, Komplexität und Überwachungsherausforderungen von ÖPP nutzen?
SDGs: Unternehmenskraft nutzen oder auf den Thron setzen?
Die Festlegung der Erzählung über den Beitrag privater Kapitalströme zur Entwicklung war ein entscheidender Preis, der bei den Verhandlungen über die Entwicklungsfinanzierung für Addis Abeba auf dem Spiel stand und nach wie vor relevant ist.
Es kann nicht als bloßer Zufall angesehen werden, dass der transnationale Privatsektor in einer Zeit zunehmenden Einflusses des transnationalen Privatsektors bei der Gestaltung der Politik bei den Vereinten Nationen und anderswo eine größere Rolle spielen muss. Eine kürzlich durchgeführte Studie dokumentierte den Anstieg des Übergangsunternehmenseinflusses auf die Post-2015-Agenda: „Zahlreiche Unternehmen und Unternehmensverbände, die in der Post-2015-Agenda aktiv sind, schlagen in der Tat einen radikalen Wandel vor, indem sie das Unternehmen in den Mittelpunkt einer nachhaltigen Entwicklung und Neugestaltung stellen Global Governance zu freiwilligen Bedingungen mit mehreren Interessengruppen. “7
Aus dieser Perspektive erweist sich die Gestaltung der Post-2015-Agenda als historische Chance und als seismischer Moment, den der transnationale Unternehmenssektor zu seinem Vorteil zu nutzen versucht. Die SDGs können in untergeordneter Rolle nicht nur als Entwicklungsziele gesehen werden, sondern im Wesentlichen auch als Marktsegmente, die transnationale Unternehmen zu erobern versuchen. Die Widersprüche bei der Vermarktung von Zielen an den privaten Sektor, die sich in vielen Fällen nicht für die Erzielung von Gewinnen eignen, sind noch nicht vollständig erforscht.
Die stärkere Abhängigkeit von Auslandsinvestitionen spielt auch für die Bedürfnisse traditioneller Geber eine Rolle. Die MDGs waren Teil einer globalen Entwicklungspartnerschaft, die eindeutig als eine Partnerschaft zwischen Regierungen aus dem Norden und dem Süden definiert wurde. In den letzten Jahren ist ein Trend zu beobachten, bei dem traditionelle Geber versuchen, die Bedingungen dieser Partnerschaft in einer Weise neu zu definieren, die ihre Verpflichtungen wesentlich verwässert. Aus ihrer Sicht würde die Partnerschaft nun auch aufstrebende Geber, philanthropische Institutionen und - für unser Thema hier relevanter - den Privatsektor umfassen. In den jüngsten FFD-Verhandlungen kam dies in Form einer starken und wiederholten Behauptung zum Ausdruck, dass „die Welt sich verändert hat“ und Verweise auf eine Nord-Süd-Kluft „der Vergangenheit angehören“.
Es ist schwer zu leugnen, dass für die signifikante Aufstockung der Mittel, die zur Erreichung der neuen Ziele erforderlich sind, mehr private Investitionen erforderlich sind. Genau dieser Faktor erfordert jedoch mehr Wachsamkeit bei der Stärkung der Rahmenbedingungen, um den Privatsektor zur Rechenschaft zu ziehen und den Staaten genügend politischen Spielraum zu geben, um sicherzustellen, dass der Privatsektor zur Entwicklung beiträgt. Die Tatsache, dass dies nicht geschieht, sollte Alarmglocken läuten. In der Erzählung von Addis Abeba mag der Kampf um die Seele der nachhaltigen Entwicklung gerade erst begonnen haben.
Fußnoten
1 UNCTAD 2012. World Investment Report: Auf dem Weg zu einer neuen Generation von Investitionspolitiken. 84.
2 Eurodad 2012. Privater Gewinn für das Gemeinwohl? Können Investitionen in private Unternehmen für die Armen etwas bewirken ?, p. 17-18.
3 Bhattacharya, Amar, Jeremy Oppenheim und Nicholas Stern 2015. Nachhaltige Entwicklung durch bessere Infrastruktur fördern: Schlüsselelemente eines Transformationsprogramms. Brookings Global Economy and Development Working Paper Nr. 91, Juli, S. 9.
4 OECD 2014. OFFIZIELLE UNTERSTÜTZUNG FÜR PRIVATE INVESTITIONEN IN DIE ENTWICKLUNG DER LÄNDERINFRASTRUKTUR. Beratergruppe für Investitionen und Entwicklung. March 21, p. 27-28.
5 Queyranne, Maximilien 2014. Steuerliche Risiken aus öffentlich-privaten Partnerschaften (Public Private Partnerships, PPPs) steuern. März, Folie # 9.
6 UN Task Team Arbeitsgruppe zur Finanzierung nachhaltiger Entwicklung 2013. Herausforderungen bei der Beschaffung von Ressourcen des Privatsektors zur Finanzierung einer nachhaltigen Entwicklung. Hintergrundpapier für das Intergovernmental Committee of Experts für nachhaltige Entwicklungsfinanzierung, S. 16. 8-9.
7 Pingeot, Lou 2014. Unternehmensbeeinflussung im Post-2015-Prozess. Global Policy Forum, S. 29.
Ansprechpartner: Aldo Caliari, Direktor des Bretton Woods-Projekts zum Umdenken, Center of Concern, acaliari (at) coc.org.
Center of Concern ist das US-amerikanische Mitglied von CIDSE.